Es un honor contar con la presencia de ustedes en este taller sobre “El uso de indicadores en la promoción, monitoreo e implementación de los derechos humanos”, organizado por la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos y la Defensoría del Pueblo de Colombia, agradeciendo su apoyo en la organización del evento.
Al mismo tiempo quisiera expresar mi complacencia por compartir esta jornada de dos días con mis colegas de la Oficina del Alto Comisionado, tanto de nuestra sede en Ginebra y como de la Oficina de Colombia en la que estuve trabajando un poco más de siete años, lo que me permitió conocer este hermoso país, a excelentes colegas y desarrollar un intenso e importante trabajo en el marco de nuestro mandato, por eso hoy es una ocasión muy, pero muy especial para mi.
La presencia de representantes de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, México, Panamá y Paraguay muestra el interés que el tema de indicadores suscita, no sólo en los gobiernos, sino también en las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos y en la sociedad civil en general. Es esta pues una buena oportunidad y espero que los próximos días sean bastante productivos y que las discusiones, en torno al marco conceptual que les presenta el Alto Comisionado, les sean muy útiles en la implementación de las políticas públicas de promoción de los derechos humanos.
Este taller subregional forma parte de una serie talleres realizados en la India (Asia) y en Uganda (África), en el que al igual que en esta ocasión participaron representantes de instituciones del gobierno e instituciones nacionales de derechos humanos.
I) Derecho internacional de los derechos humanos
Como todos saben, este año la Declaración Universal de los Derechos Humanos cumple sus primeros 60 años y en estos años los derechos humanos avanzaron bastante con un desarrollo histórico que tuvo, en su primera fase, lo en algún momento algunos académicos nominan “legislativo”.
Eran los primeros años del derecho internacional de los derechos humanos y una parte importante del trabajo estuvo centrada en la elaboración de tratados, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial, Convención sobre la eliminación de todas la formas de discriminación contra la mujer; la Convención sobre los Derechos del Niño. El paso siguiente fue en dirección a lograr la ratificación de dichos tratados internacionales.
Para asegurar el cumplimiento de esas normas se crearon los diferentes órganos de tratado a los cuales los países presentan sus informes. Se pasó así a la fase de institucionalización de los derechos humanos. Esta institucionalización permite entonces la vigilancia y seguimiento de los compromisos, esfuerzos y también los resultados alcanzados por los Estados en la protección y promoción de los derechos humanos.
La fase en la cual nos encontramos es resultado de ese proceso: tenemos ocho tratados en vigor, el compromiso de los Estados parte en proteger y promover los derechos humanos; Órganos de tratados, la obligación de los Estados de presentar informes a dichos órganos, y especialmente la obligación de implementar esos derechos. Ya no se plantea la cuestión “¿si existen derechos humanos?” o “¿si debemos respetarlos?”. La respuesta es clara existen y hay que respetarlos. La cuestión que se nos plantea hoy es ¿cómo lo hacemos?[1]
¿Cómo hacemos para evaluar la implementación de los derechos humanos? Es una pregunta difícil y los abogados de derechos humanos no tienen la respuesta. Los responsables por las políticas públicas o las estadísticas nacionales tampoco lo saben. Las mejores respuestas vendrán del dialogo entre esas diferentes comunidades epistemológicas; entre el derecho internacional, la economía y la estadística. Como el inicio de muchos diálogos, no es algo fácil, a veces no nos vamos a escuchar, menos aún comprendernos. Pero estoy segura que ese desafío puede resultar en importantes avances y oportunidades.
II) El marco conceptual y metodológico elaborado por OACNUDH
Exactamente en ese desarrollo de los derechos humanos, varios actores se dieron cuenta de la necesidad de darle un tratamiento, desde el derecho internacional de los derechos humanos, al uso de datos e información estadística. Recuerdo que en el año 1999 la Oficina del Alto Comisionado convocó en Ginebra a varios expertos para tratar el tema de los indicadores, muchos nos preguntamos será posible medir el grado de cumplimiento de los derechos?. Muchos respondíamos que los derechos económicos, sociales y culturales eran más fáciles de medir, sinsabor aún como, pero no así los derechos civiles y políticos.
El Informe de Desarrollo Humano de 2000 dedica su capítulo quinto al uso de indicadores para exigir la responsabilidad en materia de derechos humanos. El informe señala que la formulación y el uso de indicadores en el ámbito de los derechos humanos es una nueva esfera de la promoción y que el uso de las estadísticas es propicio para originar cambios en las opiniones, en las políticas y las prácticas. Muestra que los indicadores pueden ser útiles para “formular mejores políticas y vigilar los progresos realizados; determinar los efectos no deseados de leyes, políticas y prácticas; advertir de antemano posibles violaciones y poder adoptar medidas preventivas, entre otras. El informe constituye un avance en cuanto muestra la importancia de la utilización de estadísticas para evaluar el desempeño en derechos humanos.
En el 2005, en la reunión de Presidentes de órganos de tratados, se solicitó a la Oficina del Alto Comisionada tratar de apoyar el uso de información estadística, en el contexto de los informes presentados por los Estados a los comités, para evaluar el grado de implementación de las obligaciones en materia de derechos humanos.
Paralelamente de esta solicitud, se fueron desarrollando diversos esfuerzos por varios actores para contar con indicadores de derechos humanos. En el MERCOSUR se conformó un grupo de trabajo sobre indicadores de derechos económicos sociales y culturales. En Brasil se iniciaron en el gobierno acciones para la elaboración de indicadores, asumiendo recientemente al presentar su Examen Periódico Universal el compromiso para establecer un sistema nacional de indicadores de derechos humanos.
El Instituto Interamericano de Derechos Humanos ha establecido un “sistema de indicadores –o indicios mensurables– que permiten establecer, con un grado razonable de objetividad, las distancias entre el estándar o meta deseada y la situación en la realidad y a partir de esa constatación averiguar si estas distancias se están o no acortando”.
La Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los derechos humanos en respuesta a la solicitud formulada en el 2005, entre otros productos, elaboró la primera versión del marco conceptual y metodológico para indicadores de derechos humanos que Nicolas Fasel y Leonardo Castilho estarán presentando estos dos días. Este informe fue presentado en la reunión de los presidentes de comités en Junio de 2006 y contenía las líneas principales del marco actual. En junio del presente año se presentó el informe que ustedes tienen en su carpeta, en el que, entre otras características, el marco adopta un abordaje común para el uso de indicadores tanto para el monitoreo de derechos civiles y políticos, como económicos, sociales y culturales, para reforzar la indivisibilidad de los derechos humanos. El documento presenta indicadores ilustrativos sobre doce derechos humanos.
A partir de las previsiones contenidas en los tratados internacionales y Observaciones Generales de los Comités, el marco traduce el narrativo del contenido normativo de los derechos humanos en atributos característicos y en la configuración de indicadores: estructurales, de proceso y de resultado. Los indicadores identificados posibilitan un análisis de los pasos tomados por el Estado en el cumplimiento de las obligaciones, desde la incorporación de los estándares internacionales que vienen a ser los indicadores estructurales, los esfuerzos llevados a cabo por el Estado para el cumplimiento con esas obligaciones que son los indicadores de proceso, y finalmente, el disfrute de dichos derechos que son los indicadores de resultado.
Entre otras ventajas comparativas, el modelo elaborado por la Oficina del Alto Comisionado articula el uso de varios indicadores que ya existen, como datos socioeconómicos recopilados por agencias nacionales de estadística. Usa también indicadores o información estandarizada generalmente recopilada por fuentes no-gubernamentales o mecanismos de monitoreo de derechos humanos. Este marco metodológico busca dar un tratamiento sencillo, objetivo y transparente a los indicadores y, en la medida de lo posible, enfatizar la disgregación de los indicadores por las formas de discriminación o grupos vulnerables.
Estamos aquí para presentarles este marco, discutirlo, y también tomar nota de sus comentarios, lo que nos permite mejorarlo. El marco conceptual y metodológico debe ser visto como una herramienta para la promoción de los derechos humanos, una herramienta a ser apropiada por usuarios especialmente a nivel nacional para la evaluación de la situación de derechos humanos, y también la implementación y el monitoreo de las políticas públicas.
III) La implementación nacional
La implementación nacional de las políticas públicas es uno de los retos para la promoción de los derechos humanos. ¿Cómo lo hacemos? Cómo atravesamos el camino entre la situación de derechos humanos que tenemos hoy y la que deseamos tener, el mundo en el que se disfruten plenamente de todos los derechos. De una forma bastante honesta: cómo pasamos de la teoría a la práctica con las limitaciones que todos los países enfrentan: falta de recursos, dificultades estructurales y coyunturales y tantos otros desafíos.
Para lograr los avances deseados, es fundamental la colaboración entre los diferentes actores; cada uno tiene su rol y su fortaleza y en la colaboración se pueden completar. Todos sabemos que es importante articular y coordinar los esfuerzos de los Gobiernos como Estado; los diferentes ministerios, las agencias nacionales de estadística, que deben ser independientes y técnicas; las instituciones nacionales de derechos humanos también tienen un rol a jugar. La colaboración en ese trabajo también debe incluir la sociedad civil que muchas veces tiene información bastante sólida, respecto de violaciones de derechos humanos.
Nosotros, como Naciones Unidas, estamos en los países para colaborar con el Estado y también con otros actores de la sociedad civil. Un análisis objetivo a través del uso de información estadística es fundamental y lo usamos considerablemente en los CCA para coordinar el trabajo de las diferentes agencias en la cooperación técnica. Los indicadores de derechos humanos pueden ser usados también en el paso siguiente al CCA: el UNDAF (Marco de Cooperación para el Desarrollo) que organiza y armoniza los diferentes programas de las agencias de Naciones Unidas. Menciono ese punto porque varios de los participantes son las contrapartes de Naciones Unidas en dichos ejercicios.
No podía dejar de mencionar tampoco uno de los importantes ejes de colaboración en estos últimos años: los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Prioridades establecidas y de acuerdo global para el desarrollo que tocan al hambre y la pobreza, la educación primaria, la equidad de género, la salud (materna e infantil), el VIH/SIDA, así como las condiciones de vivienda y el ambiente. La implementación de los ODM debe hacerse con un enfoque de derechos humanos. El ejercicio realizado con representantes de gobiernos, de sociedad civil y de agencias de Naciones Unidas en el año 2007 en Santiago de Chile, dejó claro que aún falta mucho para que los Informes Nacionales sobre los ODMs, tengan ese enfoque. El uso de un marco conceptual y metodológico de indicadores de derechos humanos se presenta como un instrumento técnico para dicho fin y también para la elaboración de planes nacionales de desarrollo.
Mi intención con esas palabras es incentivarles a usar ese marco conceptual, y a que se apropien del mismo en vista a adaptarlo a los indicadores disponibles en sus países; darle el debido seguimiento con las prioridades nacionales y las políticas públicas que los Gobiernos decidieron implementar. Esta es una importante tarea todavía por realizar, pero aquí estamos para colaborar.
Si me permiten alguna sugerencia, a modo de ejemplo de lo que se puede hacer con el marco conceptual y metodológico; se puede tener una experiencia piloto del modelo con pocos derechos, teniendo en cuenta la indivisibilidad de los derechos humanos, de forma que sería adecuado considerar tanto derechos civiles y políticos, como económicos, sociales y culturales. A nivel nacional también se hace importante la articulación de los indicadores y las políticas públicas existentes. ¿Como tratar un análisis sobre el derecho a la salud, tomando los indicadores pero sin la articulación con las políticas públicas?.
Una experiencia piloto puede facilitar la cooperación entre las diferentes instituciones y ministerios, también con otros actores, a modo de establecer las condiciones de sistemas nacionales de indicadores de derechos humanos.
Espero pues que estos dos días, con la activa participación de todos ustedes y con las reflexiones de los expertos que estarán en cada una de las sesiones avancemos de manera decidida en el uso de indicadores de derechos humanos en aras de mostrar una acción transparente y una efectiva rendición de cuentas.
Muchas gracias
