Doctora Beatriz Merino, Defensora del Pueblo del Perú; señor Jorge Chediek, Coordinador Residente del Sistema de Naciones Unidas; distinguidos y distinguidas autoridades, funcionarios de la Defensoría del Pueblo, representantes de las organizaciones indígenas, colegas del Sistema de Naciones Unidas, señoras y señores:
En nombre del Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), del Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM), región andina, y de la Oficina Regional para América Latina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos quisiera expresar nuestro especial agradecimiento por el valioso apoyo brindado por el señor Jorge Chediek, para que el día de hoy presentemos ante ustedes el Informe titulado “¿Qué está pasando con los derechos de los pueblos indígenas?”. Del mismo modo, queremos agradecer a la Doctora Merino y a los funcionarios de la Defensoría del Pueblo, el haber aceptado ser la contraparte nacional para el desarrollo del presente Estudio. Quiero expresar un especial reconocimiento a la doctora Myrna Chunningham por su dedicada labor y al equipo de Consultores, entre ellos, al señor Juan Reátegui, quienes recibieron el encargo de llevar a cabo el presente Estudio en Bolivia, Ecuador y Perú.
- 1. Origen del Estudio
En septiembre de 2005, el Grupo Interagencial de Apoyo a las Cuestiones Indígenas de las Naciones Unidas se reunió en Panamá para discutir los mecanismos de coordinación entre los programas y actividades internacionales, regionales y nacionales de las Naciones Unidas para los pueblos indígenas. Como un valor añadido de esta reunión, surgió la iniciativa de realizar un estudio sub-regional en el marco del mandato y las recomendaciones del Relator Especial sobre la situación de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de los Indígenas, labor que cumplió hasta el año pasado el Dr. Rodolfo Stavenhagen de nacionalidad mexicana, y ahora cumple el señor James Anaya de nacionalidad norteamericana, y de los Órganos de Vigilancia de los Tratados. Asumieron este compromiso la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y el Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM).
En ese mismo año, la entonces Comisión de Derechos Humanos[1] le solicitó al Relator Especial sobre la Situación los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de los Indígenas, que realizara “un estudio sobre las mejores prácticas para la aplicación de las recomendaciones”.
Para dar cumplimiento a este pedido, el Relator Especial solicitó a los gobiernos, agencias y programas de las Naciones Unidas información que pudiera contribuir a su informe final. Además pidió la colaboración de las organizaciones indígenas, organizaciones no gubernamentales, instituciones académicas que trabajan en el tema.
La iniciativa interagencial, tomó en cuenta la solicitud formulada al Relator Especial. Se tuvo también en consideración que Bolivia, Ecuador y Perú han ratificado los principales Tratados Internacionales que protegen los derechos humanos, entre ellos la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) y la Convención sobre los Derechos del Niño, cuyos Comités han realizado informes en los cuales se establecía, aunque de manera limitada, la situación de los derechos de las mujeres y la niñez indígena, Las recomendaciones de estos informes, en concordancia con las recomendaciones de los informes del Relator Especial se convirtieron en la principal directriz de este estudio, para evaluar las acciones de los Estados, encaminadas hacia la implementación de las recomendaciones presentadas en estos informes.
- 2. Metodología
En el presente estudio se utilizó una metodología participativa, a través de entrevistas y cuestionarios dirigidos tanto a miembros de instituciones nacionales como a organizaciones indígenas referidas a la Convención de los Derechos del Niño, la CEDAW y las Recomendaciones del Relator Especial. Se realizaron foros y talleres en los que participaron 156 personas de diversos sectores, y también se analizaron constituciones, leyes, decretos y resoluciones en los tres países materia del estudio.
- 3. Marco legal utilizado
El Estudio describe el progreso experimentado a nivel internacional en el reconocimiento de los derechos individuales como colectivos de los pueblos indígenas, así como las reivindicaciones de los derechos de las mujeres indígenas. Un aspecto importante del marco legal es la vigencia en los tres países objeto del estudio del Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales, marco que se vio fortalecido con la aprobación por la Asamblea General de las Naciones Unidas de la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, La Declaración representa una conquista histórica de la lucha de más de 20 años de los pueblos indígenas por el reconocimiento de sus derechos. La Declaración tiene hoy en Bolivia rango de ley.
El Estudio luego describe los principales mecanismos de protección de los derechos humanos de los pueblos indígenas tanto en el sistema universal como en el regional.
Un aspecto importante que destaca el informe es el relacionado con el enfoque de derechos humanos en el desarrollo y los pueblos indígenas. Al aplicar dicho enfoque los pueblos e individuos indígenas son identificados como sujetos de derecho y no meramente como una población objeto de las políticas públicas. Plantea así que el ejercicio de los derechos es el objetivo principal del desarrollo y que por tanto se debe reconocer que los pueblos indígenas tienen el derecho a determinar y elaborar prioridades y estrategias para el ejercicio de su derecho al desarrollo.
El segundo capítulo contiene una descripción exhaustiva de los mandatos tanto del Relator Especial de Naciones Unidas sobre los derechos humanos y libertades fundamentales de los indígenas, como del Comité para la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, como del Comité de los Derechos del Niño.
- 4. Contexto de los pueblos indígenas en los países objeto del estudio
El Estudio describe las principales características de la situación actual de los pueblos indígenas en los países andinos; los principales obstáculos que enfrentan, tales como la explotación extensiva de sus tierras, territorios y recursos naturales; la diversidad de sus modalidades organizativas. También analizan el contexto político, económico y ambiental en que se desenvuelven. Compartimos algunos datos del Estudio.
En lo político, se observa un movimiento creciente de participación de los pueblos indígenas en la vida política nacional en un contexto de persistente discriminación y exclusión del poder político y económico, enfrentan desplazamientos de sus territorios ancestrales e imposición de modelos de extracción de recursos naturales que violan sus derechos colectivos.
En el caso del Perú el informe revela que las concesiones mineras entre los años 2002 y 2007 crecieron en un 87,7% y el observatorio de conflictos señala que el 55% de las 6,000 comunidades campesinas están siendo afectadas por la minería. En este punto la Defensoría del Pueblo ha señalado que los conflictos ambientales entre el 2006 y 2007 se han incrementado en un 47%.
En lo económico y ambiental, destaca la reivindicación y movilización por el reconocimiento de sus tierras, territorios y recursos naturales en un contexto de persistencia de altos niveles de pobreza y extrema pobreza entre ellos. En los tres países en estudio, los pueblos indígenas presentan los indicadores más bajos en educación, salud y nutrición.
A pesar del incremento del PIB y de las medidas económicas adoptadas por los Estados, la información estadística disponible refleja una fuerte correlación entre etnia, pobreza, género, estratificación social que no favorece a los pueblos indígenas
Los indicadores muestran que hay discriminación de género por razones de orden económico y cultural que genera un tratamiento desigual de las niñas y dificulta su acceso a servicios básicos.
En cuanto a los territorios indígenas el estudio destaca que en todos los países se han intensificado los problemas debido a la construcción de presas, exploración y explotación petrolera, expropiación de tierras, deforestación, construcción de carreteras, contaminación del agua por actividad minera, militarización, narcotráfico, impacto de fumigaciones entre otros. La cultura de la violencia se ha extendido al ámbito familiar, afectando particularmente a las mujeres.
También en este capítulo se describe el marco normativo constitucional aplicable a los pueblos indígenas en los tres países.
- 5. Avances y obstáculos en la implementación de las recomendaciones del Relator, del CDN y del CEDAW
El capítulo 4 resume las principales recomendaciones de los tres mecanismos de protección y analiza de manera pormenorizada los avances y obstáculos en la implementación de dichas recomendaciones
En cuanto a la legislación y derechos colectivos, aunque se registran avances en el reconocimiento de los derechos colectivos a nivel constitucional y en la legislación, principalmente en Bolivia y Ecuador, aún quedan pendientes la adopción de normas complementarias y regulatorias. Cabe señalar que para que los cambios sean positivos deben estar acompañados de medidas que garanticen un impacto en la vida de los pueblos indígenas.
El proceso de reconocimiento legislativo de los derechos colectivos no es unidireccional, debido a que en algunos ámbitos se registran retrocesos o intentos de menoscabar el reconocimiento de dichos derechos.
En cuanto a la situación de las mujeres indígenas, el estudio menciona dificultades debido a que no se presenta información desagregada étnicamente en los países el estudio. El estudio ha realizado un análisis a partir de la institucionalidad que la CEDAW ha recomendado crear para el ejercicio de los derechos de las mujeres.
En los tres países se constata avances importantes en las legislaciones nacionales que han abierto espacios a la participación de las mujeres en el escenario político, social y un poco menos económico. Pese a estos avances persisten brechas importantes de exclusión de la mujer indígena en cuanto a su participación en las estructuras y mecanismos de toma de decisiones.
En cuanto a la niñez los tres países cuentan con Códigos del niño, niña y adolescentes, lo que constituye un avance en materia legislativa, salvo en el Ecuador, escasamente se hace referencia a la niñez indígena.
El estudio revela fuertes déficit en los esfuerzos de capacitación de los funcionarios públicos en temas relacionados con la protección de derechos de los pueblos indígenas, como la poca sensibilización de los funcionarios públicos en el respeto por la interculturalidad y la diversidad cultural. En muchos funcionarios aún prevalece una actitud paternalista en vez de reconocer su obligación de asegurar el ejercicio de los derechos. “le están haciendo un favor” de atender a las personas indígenas.
Las Defensorías del Pueblo cumplen en esta materia una importante función, con limitados recursos. Se registran algunos convenios de cooperación con diversos organismos no gubernamentales, e internacionales sobre todo en cuanto a la protección de la niñez y el respeto de los derechos humanos de niñas, niños y adolescentes.
En líneas generales se puede decir que las autoridades judiciales, legisladores y funcionarias y funcionarios públicos no conocen las leyes e instrumentos internacionales ratificados en materia de pueblos indígenas y menos aún las recomendaciones del Relator Especial, el CEDAW y del CDN. Son las propias organizaciones las que impulsan las capacitaciones.
El informe destaca las actividades generadas por las organizaciones de mujeres, tales como el Enlace Continental de Mujeres Indígenas de América del Sur y foro Internacional de Mujeres indígenas que ha logrado incidir en espacios y foros nacionales y regionales teniendo así un impacto en desarrollo de capacidades.
Uno de los temas en que los hallazgos del estudio fueron más reveladores es el que se refiere a derecho a la consulta de los pueblos indígenas. Aunque reconocido en el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas, e incorporado en artículos constitucionales en los tres países materia del estudio y vinculadas especialmente con derechos territoriales, sociales y culturales, como parte de la libre determinación y autogobierno, existen importantes brechas de implementación en la práctica sobre el derecho de consulta, sobre todo en el Perú. Se implementan procedimientos que se alejan del espíritu de la norma del Convenio que prevé la consulta previa y de buena fe a los pueblos indígenas.
Aunque la Educación Intercultural Bilingüe se ha asumido como parte de una política de Estado en los tres países, subsisten varios obstáculos en su implementación efectiva. La política/lineamientos nacionales tienen mecanismos débiles para lograr integrar de manera eficiente un enfoque antirracista, multicultural, de respeto a la pluralidad cultural y étnica, y a la igualdad de género en la educación nacional general.
Este dato es acorde con el informe de la UNESCO aparecido el día de hoy en la que declara como lenguas en peligro al Quechua y al Aymara, lenguas oficiales del Perú. También señala que hay 62 idiomas vulnerables, en peligro y en situación crítica.
La falta de acceso a la justicia permanece como un problema estructural en las sociedades andinas. El reconocimiento pleno del pluralismo jurídico manifestado en la convivencia armónica del sistema de justicia oficial con los sistemas jurídicos de los pueblos indígenas presenta aún déficit importante.
En cuanto a la participación de los pueblos indígenas en la definición de las agendas políticas nacionales, son dignos de destacarse los procesos políticos en Ecuador y Bolivia, que derivaron en la adopción en ambos países de nuevas Constituciones Políticas que reconocen los derechos colectivos de los pueblos, las autonomías indígenas y su derecho a ser considerados como naciones distintas
Si bien existen experiencias de reformas en los censos poblacionales y estadísticas para reflejar debidamente datos desagregados acerca de la composición étnica de la población, persisten en general importantes brechas en la implementación de un sistema coherente y fidedigno de datos desagregados
Varios esfuerzos por superar la brecha del subregistro de nacimientos se han desarrollado, sobretodo en el Perú. Sin embargo, el subregistro continúa siendo un problema grave en la región.
- 6. Buenas prácticas regionales
El estudio identifica como buenas prácticas las aquellas iniciativas enmarcadas en procesos que tiendan a garantizar el reconocimiento y ejercicio de derechos de los pueblos indígenas, promovidas por los Estados o por organizaciones indígenas y en los cuales participen otros actores. En las buenas prácticas son esenciales la replicabilidad, la aplicación de un abordaje integral, intercultural, y el enfoque de derechos.
A manera de ejemplo, el estudio identifica como buenas prácticas en la región
- El Pacto de Unidad para promover los derechos indígenas en la Constitución Política de Bolivia
- La institucionalidad estatal para el ejercicio de los derechos de las nacionalidades y pueblos indígenas en el Ecuador, y
- La promoción de un sistema de registro civil intercultural de nacimientos en la Amazonía Peruana.
- Lecciones aprendidas
El estudio considera como lecciones aprendidas aquellos aprendizajes identificados por diversos actores que contribuyeron a los logros o fracasos de los procesos, que incidieron en el reconocimiento y/o ejercicio de derechos de los pueblos indígenas involucrados y que pasan a ser parte de sus memorias colectivas como elementos para ser replicados, valorados, reproducidos, contados o evitados, en casos de procesos similares
Entre las lecciones aprendidas el estudio identifica
– Para lograr sociedades libres de discriminación, no bastan la legislación apropiada ni la voluntad política; también se requiere una conciencia nacional compartida sobre la composición plurinacional y la necesidad de construir relaciones de interculturalidad.
– Hay suficiente evidencia de que los pueblos indígenas y sus organizaciones son los principales actores en la lucha por sus derechos. Cuanto más fuerte y amplia sea la unidad de las organizaciones indígenas, más efectiva será la incidencia que podrán lograr sobre los gobiernos y otros actores relevantes.
– Las condiciones de pobreza, aislamiento y falta de educación debilitan la participación y dificultan o anulan los procesos de incidencia en los gobiernos.
– En el ámbito de la dirigencia y las organizaciones indígenas, la falta de una agenda indígena común, la fragmentación y las disputas internas también debilitan la participación y menoscaban la posibilidad de incidencia política y social.
– El establecimiento de alianzas estratégicas entre diversos sectores de organizaciones indígenas, en ámbitos nacional, regional y local, con instituciones de formación, entes gubernamentales nacionales y gobiernos locales, organizaciones de derechos humanos y ONG de apoyo, fortalecen la capacidad de incidencia. La conformación de redes de intercambio, de bienes materiales y simbólicos, contribuye a fortalecer las luchas por los derechos de los pueblos indígenas. A través de estas alianzas las organizaciones indígenas acceden a financiación independiente, esencial para la organización de reuniones, preparación de documentación y desarrollo de estrategias.
- 8. Conclusiones
Las principales conclusiones del estudio son:
- Las recomendaciones del Relator Especial, la Declaración de la ONU sobre los derechos de los pueblos indígenas, el Convenio 169 de la OIT, CEDAW, CERD – DURBAN, CDN, y otros instrumentos, forman parte de un sistema que interactúa para promover los derechos de los pueblos indígenas. Las recomendaciones planteadas por el Relator Especial no deben por lo tanto ser monitoreadas de forma aislada, sino más bien como parte de un sistema más amplio de normas, agentes y procedimientos internacionales que inter actúan para promover los derechos de los pueblos indígenas.
- En las medidas y estrategias adoptadas por parte de las instituciones estatales y organizaciones indígenas para promover el cumplimiento de los derechos de los pueblos indígenas generalmente no se considera un enfoque de género.
- La situación de los derechos humanos de los pueblos indígenas deriva de procesos históricos y fenómenos estructurales de carácter complejo y, por lo tanto, las medidas y estrategias necesarias para mejorar esta situación son necesariamente de carácter complejo y de largo plazo. En este sentido, el análisis de la situación de derechos de los pueblos indígenas, desde una perspectiva histórica de largo plazo, permite concluir que los avances han sido muchos y que han sido producto de una lucha permanente.
- Hay un alto grado de desconocimiento sobre la figura del Relator Especial por parte de las estructuras de los Estados. Tampoco se han encontrado mecanismos eficaces e institucionalizados para difundir los instrumentos internacionales de defensa de los derechos de los pueblos indígenas entre las entidades gubernamentales.
- Las instancias de gobierno hasta ahora establecidas para proteger y asegurar los derechos de los pueblos indígenas han resultado ser de bajo perfil y la mayoría no tiene capacidad de seguimiento y monitoreo a los acuerdos internacionales. La falta de mecanismos institucionalizados de seguimiento hace que nadie “se sienta presionado” por el cumplimiento de las recomendaciones.
- Como obstáculos principales para la implementación de las recomendaciones del Relator Especial, del CEDAW y del CDN, se pueden identificar la falta de voluntad política, la discriminación, la violencia y el racismo. La falta de recursos es también una cuestión mayoritariamente mencionada. Algunas recomendaciones exigen recursos financieros que muchas veces exceden el presupuesto de los organismos, programas y fondos.
- Hay suficiente evidencia de que los pueblos indígenas y sus organizaciones son los principales actores en la lucha por sus derechos. Cuanto más fuerte y amplia es la unidad de las organizaciones indígenas, más efectiva es la incidencia que logran sobre los gobiernos y otros actores sociales.
- Si las Defensorías del Pueblo en Bolivia, Ecuador y Perú, contasen con recursos y capacidades adicionales, y mayor jerarquía institucional, podrían establecerse como instancias oficiales para defensa, seguimiento y monitoreo de los derechos colectivos de los pueblos indígenas.
9. Seguimiento
El estudio plantea una estrategia de divulgación y seguimiento de las recomendaciones, que suponen la activa apropiación de estas recomendaciones por las diversas partes interesadas y la concertación de esfuerzos de dichas partes para avanzar en la implementación. El estudio indica que es importantísimo empoderar a las organizaciones indígenas, generando capacidades en ellas que les permitan realizar un monitoreo adecuado.
El estudio sugiere la adopción de indicadores estructurales, de proceso y de resultado para medir los avances en la implementación de las recomendaciones. Los indicadores estructurales aluden a la suficiencia o no del marco institucional existente para el cumplimiento de las recomendaciones, los de procesos, la pertinencia de las políticas públicas para el logro de los objetivos identificados en las recomendaciones y los de resultados, aluden a los logros concretos alcanzados
El estudio también plantea la adopción de procesos de incidencia para la consecución de tales objetivos o resultados
- 10. Rol de diferentes actores en la implementación de las recomendaciones
La implementación de las recomendaciones requiere de un esfuerzo concertado de todos los actores involucrados
– Estado: voluntad política, coordinación, recursos humanos y técnicos, herramientas para el monitoreo y evaluación.
– Instituciones Nacionales: auditoria objetiva del proceso de implementación.
– Organizaciones indígenas: participación en las estrategias de divulgación e implementación; monitoreo objetivo de la implementación
Me complace que hoy estemos acompañados de la Defensoría del Pueblo de Perú. Esta importante institución nacional cumple la función de defender los derechos constitucionales y fundamentales de la personas y de la comunidad. Es la voz de quienes no tienen voz y que sienten sus derechos conculcados. La Defensoría del Pueblo es la depositaria de ese legado que hace 60 años nos entregó la Declaración Universal de Derechos Humanos: asegurar que el compromiso por el respeto universal y efectivo de los derechos y libertades fundamentales de TODAS las personas se cumpla.
Doctora Beatriz Merino, la función encomendada a la Defensoría del Pueblo es compleja y difícil; se exige de ella la más decidida entrega y la mayor eficacia en la vigilancia y monitoreo de las diversas situaciones que enfrentan todas las personas que viven bajo la jurisdicción del Estado. Por ello me complace compartir con usted, las instituciones y personas que concurren a esta ceremonia el Estudio esperando que sirva para que los Pueblos y organizaciones indígenas, los organismos estatales, las agencias de cooperación y otros actores sociales conozcan experiencias que pueden ser fortalecidas, expandidas y/o diseminadas para la protección y promoción de los derechos de los pueblos indígenas.
Muchas gracias.
[1] Resolución 2005/51, del 20 de abril de 2005