Palabras de la Señora Carmen Rosa Villa
Representante Regional para América Latina
Con motivo de la presentación del estudio sobre
Entre la alarma y la expectativa: el reto de fortalecer la independencia judicial en Panamá
Elaborado por la Fundación para el Debido Proceso Legal
Panamá, 9 de julio de 2009
Agradezco la invitación cursada por la “Fundación para el Debido Proceso Legal” para dirigir ante tan distinguido auditorio unas breves reflexiones sobre la independencia judicial con ocasión de la presentación de la publicación del estudio titulado “Entre la alarma y la expectativa: el reto de fortalecer la independencia judicial en Panamá”.
En el año 2002 la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, señaló que la existencia de un poder judicial independiente e imparcial y la independencia de los jueces es condición previa y esencial para proteger los derechos humanos y garantizar que no haya discriminación en la administración de justicia[1].
Los Principios Básicos para la Independencia de la Judicatura se adoptaron por el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente en 1985, y fueron confirmados ese mismo año por la Asamblea General[2]. Resoluciones y declaraciones posteriores de esta Asamblea y otros organismos internacionales y regionales han reafirmado la importancia de estos principios y han exhortado a los Estados Miembros que garanticen la independencia e imparcialidad del Poder Judicial, por constituir el fundamento del Estado de Derecho.
En 1994, la referida Comisión de Derechos Humanos estableció el mandato del Relator Especial sobre la Independencia de los Magistrados y Abogados[3] un mandato incluye actividades investigativas, consultivas, legislativas, y promocionales relacionadas con temas de independencia judicial.
En ese marco, recientemente el Relator Especial Leandro Despouy ha señalado que, el “principio de independencia de los magistrados y abogados se ha definido como costumbre internacional y principio general de derecho reconocido por la comunidad internacional…”, y constituye “… una obligación contraída por los Estados en virtud de de los establecido en el párrafo 1 del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y tal como lo afirmó el Comité de Derechos Humanos en su Observación General Nº 32.
En la región americana los principios de independencia e imparcialidad de la judicatura están recogidos en casi todas las Constituciones Nacionales y normas que regulan el ejercicio de los poderes judiciales, como un pilar de la democracia y del Estado de Derecho. Estos principios deben ser los rasgos distintivos del fundamento y la legitimidad de la función judicial. La entonces Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías señalaba “que su inexistencia conduce a la denegación de justicia y resta credibilidad al proceso judicial»
Pese a los compromisos internacionales adquiridos por los Estados en tratados y convenciones internacionales de derechos humanos y a la existencia de principios y de normas que garantizan la independencia judicial, es preocupante que persistan presiones e interferencias, de fuentes internas y/o externas sobre los magistrados, abogados y personal judicial en el ejercicio de sus funciones. De allí que los organismos internacionales, las organizaciones no gubernamentales, los colegios de abogados y las asociaciones profesionales se vean obligados a emprender una férrea defensa del principio de la independencia de los magistrados y abogados.
¿Cuáles son los parámetros para establecer si un poder judicial es o no independiente?
El Relator Especial sobre la Independencia de la Judicatura[4] ha precisado cuales son los aspectos que influyen en la independencia de la judicatura como institución y los elementos que afectan la independencia individual de los jueces, a los que voy hacer referencia a lo largo de mi intervención.
En cuanto a la independencia de la judicatura como institución, el Relator ha señalado la importancia de una institucionalidad que respete la separación de los poderes del Estado, y lo que podrían denominarse las garantías externas e internas de la administración de la justicia, tales como la selección y nombramiento de los jueces, la garantía del juez competente, un presupuesto idóneo para el poder judicial, la libertad de asociación y expresión de los jueces, la asignación transparente y racional de casos para los jueces, la investigación de denuncias por injerencia indebida contra el ejercicio de la administración de la justicia, así como de brindar a los jueces y magistrados de la protección necesaria contra dichas injerencias indebidas como uno de los elementos a tener en cuenta para garantizar la independencia del poder judicial.
En referencia a sólo a algunos de estos aspectos:
Acerca del principio de separación de poderes, el Relator ha señalado que esta es la clave de una justicia independiente, imparcial y transparente y ha subrayado que el Comité de Derechos Humanos, en su Observación General Nº 32, ha sostenido que el concepto de tribunal independiente se funda en el hecho de que las funciones y competencias del poder judicial y del poder ejecutivo son claramente distinguibles y que no es posible el control o dirección de este último sobre el otro.
En cuanto a la selección y nombramiento de los jueces, los Principios básicos relativos a la Independencia de la Judicatura prescriben que los jueces sean seleccionados sobre la base de la integridad y la idoneidad de sus comportamientos y que todo método utilizado para la selección de personal judicial debe garantizar que éste no sea nombrado por motivos indebidos.
El Relator advierte la existencia de varios sistemas de nombramientos: los políticos (selección de los jueces por las ramas legislativa o ejecutiva), nombramientos mediante elecciones populares, nombramientos corporativos (por órganos integrados por jueces solamente), selección por consejos judiciales con representación plural, o una variedad de sistemas mixtos en los que el órgano que propone al candidato es de un tipo (por ejemplo, un consejo judicial) y el que nombra al juez es de otro tipo (por ejemplo, un órgano político encargado de los nombramientos).
Sobre la participación del poder legislativo en el nombramiento de los funcionarios judiciales el Relator ha señalado que este sistema entraña el riesgo de que este procedimiento se politice y por tanto para que un poder judicial genere confianza en la población debiera estar exento de consideraciones políticas.
Tanto el Comité de Derechos Humanos como el Relator Especial han recomendado en varias de sus Observaciones la necesidad de establecer una entidad independiente, de conformación plural encargada de la selección de los jueces. Este órgano podría tener la responsabilidad de organizar el concurso, seleccionar a los candidatos y nombrar a que los que hayan obtenido los mejores resultados. Esta selección se debe regir por criterios objetivos claramente preestablecidos. Ha subrayado también el Relator la importancia de que se adopten y apliquen medidas especiales de carácter temporal para aumentar la representación de las mujeres y las minorías étnicas hasta que se logre un equilibrio justo
Sobre el presupuesto del poder judicial, los Principios Básicos y algunas otras normas establecen que todos los Estados tienen la obligación de proporcionar recursos suficientes para que la judicatura pueda desempeñar debidamente sus funciones. Las competencias del poder ejecutivo que puedan afectar a los recursos de los jueces, no deberán utilizarse para amenazar o presionar a un juez o jueces concretos.
El Relator Especial abogó por que se establezca un porcentaje fijo del PIB para la administración de justicia. Señalando que se debería asignar a la judicatura –al menos- entre el 2 y el 6% del presupuesto nacional. En algunos Estados existe una disposición constitucional que garantiza la asignación al poder judicial de un porcentaje mínimo fijo del presupuesto nacional anual. La participación del poder judicial en la elaboración de su presupuesto debe ser efectiva. En caso de existir un órgano independiente responsable de la judicatura debe ser el encargado de recibir las propuestas de los tribunales, preparar un proyecto consolidado de presupuesto del poder judicial y presentarlo al poder legislativo.
La reducción del presupuesto sólo debe ser posible con el consentimiento del poder judicial o del organismo que lo represente. El poder judicial como todos los demás poderes públicos, está obligado a rendir cuentas ante mecanismos de supervisión externos e independientes.
La independencia de los jueces debe protegerse tanto de injerencias externas como internas. Las injerencias externas pueden provenir de los otros poderes públicos o actores sociales poderosos como empresas, medios de comunicación, entre otros. A lo interno, la independencia puede ser afectada por los superiores jerárquicos o las instancias encargadas del control de desempeño o disciplinario de los jueces. Para ello, es fundamental que existan estructuras para evitar que la jerarquía judicial interna vaya en contra de la independencia de los jueces.
La investigación de las injerencias indebidas en los asuntos judiciales es un indicador importante de la independencia del poder judicial. El Relator Especial subraya que esas investigaciones son un medio fundamental para evitar nuevas injerencias y detectar problemas sistémicos que obstaculizan la independencia del poder judicial.
En cuanto a los elementos que afectan a la condición jurídica de los jueces
La Observación General Nº 32 del Comité de Derechos Humanos, señala que además de los procedimientos y las cualificaciones para el nombramiento de los jueces, la importancia de la garantía de la inamovilidad en el cargo hasta la edad de jubilación obligatoria o la expiración de su mandato, en los casos en que exista; las condiciones que rigen los ascensos, los traslados, la suspensión y la cesación en sus funciones y la independencia efectiva del poder judicial respecto de la injerencia política por los poderes ejecutivo y legislativo, como formas de garantizar su plena independencia.
La inamovilidad de los jueces es uno de los pilares fundamentales de la independencia del poder judicial, que sólo puede ser transgredido en circunstancias excepcionales, tal como la imposición de medidas disciplinarias, que incluyan la suspensión y la separación del cargo. Para ello, es indispensable que el proceso disciplinario esté debidamente reglado, las causas que motivan la imposición de las medidas sean explícitas, y el debido proceso legal de los jueces quede garantizado.
Los errores judiciales, la revocación en apelación o la revisión por una instancia judicial superior de una decisión adoptada por un juez no debe ser motivo para su separación del cargo. El párrafo 20 de la Observación General Nº 32 del Comité de Derechos Humanos establece que los jueces podrán ser destituidos únicamente por razones graves de mala conducta o de incompetencia.
El cuanto al sistema de ascensos de los jueces, al igual que en la selección y nombramiento inicial debe fundarse en factores objetivos, especialmente en la capacidad profesional, la integridad y la experiencia. En muchos países se han aprobado leyes sobre la carrera judicial en las que se regulan el proceso de selección, ingreso y ascenso en el poder Judicial, lo cual significa un avance en cuanto a poner límites a la discrecionalidad, arbitrariedad, o a la injerencia de otros poderes; sin embargo ello no basta, es necesario que la carrera se implemente correctamente.
En lo referente a las condiciones de trabajo hay tres aspectos que son importantes: la remuneración, la seguridad de los jueces y la formación que a continuación paso a detallar.
a) La remuneración de los jueces debe ser adecuada, acorde con las responsabilidades y el carácter del cargo que se ostenta y que le permita al juez llevar una vida digna. En muchos países existen disposiciones legales que así lo establecen, sin embargo ello está muy lejos de ser una realidad. Es materia de preocupación la gran diferencia que existe, en muchos casos, entre las diferentes categorías de jueces, esto plantea el problema de atraer a los jueces a las zonas rurales y su permanencia en ellas, como forma de garantizar una prestación más extendida de la administración de la justica y el acceso de vastas áreas de población a ella. Los bajos salarios en todas las instancias del Poder judicial tiene como efecto que profesionales altamente calificados no se interesen por la carrera Judicial.
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b) La seguridad de los jueces es un factor fundamental para asegurar su independencia. A este asunto no se la puesto debida atención, por ello hemos sido testigos de lamentables atentados y ataques en contra de jueces. El Comité de Derechos Humanos, en el párrafo 19 de su Observación General Nº 32, ha dicho que es necesario proteger a los jueces contra los conflictos de intereses y la intimidación. Con ese fin, la ley debe garantizar adecuadamente la seguridad de los jueces, principio también consagrado en los Principios Básicos. De conformidad con la Declaración de Beijing, compete al poder ejecutivo garantizar la seguridad y la protección física de los jueces y sus familias en todo momento. Es importante que se adopten medidas preventivas de seguridad para mejorar la protección de los jueces, en particular de los que instruyan causas relacionadas con la corrupción y delincuencia organizada a gran escala, el terrorismo y los crímenes de lesa humanidad.
c) La formación como requisito para el desempeño de los cargos judiciales, a fin que se pueda impartir justicia con eficacia, prontitud e imparcialidad. La formación previa al servicio y la formación inicial, son fundamentales. No debe descuidarse la formación continua durante la carrera judicial a fin de mantener a los jueces actualizar sus conocimientos sobre la legislación y la jurisprudencia
El Relator Especial sobre independencia de la judicatura insta a que los Estados que no cuenten con una institución encargada de la formación contínua de los jueces a que la establezcan.
Finalmente, quisiera recordar que el Estado panameño ha ratificado la mayor parte de tratados y convenciones internacionales de Derechos Humanos que imponen las obligaciones de respeto, protección y garantía de la independencia judicial. Por ello traigo a conocimiento del distinguido auditorio las palabras de la doctora Carmen Argibay, Ministra de la Corte Suprema de Justicia de la Argentina con motivo de la presentación del libro “Independencia de la Justicia – Estándares Internacionales”, escrito por Leandro Despouy: “Sin independencia no hay ninguna posibilidad de que el juez sea lo que realmente debe ser: custodio incondicional de la Constitución Nacional y de la democracia”.
Muchas gracias